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Réforme du franc CFA: les députés français mal informés par leurs techniciens?

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La Commission des finances de l’Assemblée nationale française s’est penchée, le 12 février, sur la réforme du franc CFA, annoncée fin décembre 2019. Mais une partie des explications que deux techniciens du Trésor et de la Banque de France ont données aux députés s’écartent des faits ou s’avèrent partielles. Décryptage, par Fanny Pigeaud (journaliste) et Ndongo Samba Sylla (économiste).

Le 12 février 2020, la Commission des finances de l’Assemblée nationale française a consacré une séance de travail à la réforme du franc CFA, annoncée quelques semaines plus tôt, le 21 décembre 2019, par le président français Emmanuel Macron et son homologue de Côte d’Ivoire, Alassane Ouattara.

Créé en 1945 par le gouvernement provisoire français, le franc CFA est la dernière monnaie coloniale qui circule encore sur le continent africain. Placé, aujourd’hui encore, sous la tutelle politique et financière du gouvernement français, il est utilisé par 187 millions de personnes, réparties entre les six pays de la Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (CEMAC), et les huit pays formant l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). La réforme dont il est question concerne uniquement le franc CFA de l’UEMOA (une autre réforme est apparemment à l’étude pour le franc CFA de la CEMAC).

Pour expliquer aux députés les changements qui allaient être opérés et répondre à leurs questions, un cadre du Trésor français et un représentant de la Banque de France avaient été invités. La vidéo de cette réunion est accessible sur Internet.

Séance du 12 février de la Commission des finances de l'Assemblée nationaleSéance du 12 février de la Commission des finances de l’Assemblée nationale

Si cette séance a permis de formuler quelques rappels importants et d’apporter des précisions, une partie des explications que les deux techniciens ont données aux parlementaires s’écartent des faits ou s’avèrent très partielles. À l’évidence, très peu des députés présents semblaient outillés – ou préparés – pour traiter et comprendre cette question et ses enjeux.

Nous avons déjà écrit sur cette réforme (ici et ). Mais il nous a semblé utile de reprendre ce qui avait été dit à l’Assemblée nationale, et de faire le point, afin que les citoyens ordinaires et les responsables politiques français, européens et africains, soient informés le mieux possible, sachant que les parlements nationaux (africains et français) seront consultés pour la ratification du texte de cette réforme, probablement dans les mois à venir. La France devra aussi – si ce n’est déjà fait – aviser les autorités monétaires de la zone euro de la réforme envisagée (ces dernières encadrent la coopération monétaire entre la France et les pays de la zone franc en vertu de la décision du 23 novembre 1998 du Conseil de l’Union).

Dans un premier temps, nous allons reprendre les quelques éléments d’information utiles qui ont été communiqués aux députés pendant cette réunion. Dans un deuxième temps, nous reviendrons sur les propos qui nous semblent problématiques, voire très problématiques.

Partie 1 : Les informations et rappels utiles

Rien ne change

Les cadres du Trésor et de la Banque de France ont commencé par indiquer que la réforme laissait intacts des « éléments essentiels » du système CFA, à savoir la parité fixe avec l’euro et la « garantie de convertibilité illimitée » de la France. L’objectif a été avant tout de « sortir les irritants politiques », lesquels « ne sont pas nécessaires pour assurer la parité fixe et la garantie ».

Les « irritants politiques », ce sont le nom du franc CFA (devant être rebaptisé « eco »), la présence de représentants français dans les instances techniques de la Banque centrale des États d’Afrique de l’Ouest (BCEAO) et l’obligation pour la BCEAO de placer 50 % de ses réserves au Trésor français. Ce sont en effet les indices les plus visibles de la subordination des pays membres de l’UEMOA à la France.

Par leurs propos, les deux intervenants ont confirmé que la réforme qualifiée « d’historique » par MM. Macron et Ouattara ne… changeait rien au fond. On comprend bien qu’en supprimant les « irritants politiques », Paris espère mettre un terme aux nombreuses critiques sur le franc CFA, qui ont pris de plus en plus d’ampleur ces trois dernières années.

La France reste la patronne

Les deux orateurs ont donné des précisions sur la manière dont la France va assurer la « maîtrise de son risque », en tant que « garant ». « Maîtriser son risque » revient pour la France à définir les conditions de l’octroi de sa « garantie ».

Ils ont expliqué que cette « maîtrise du risque » passera « par d’autres moyens » que ceux utilisés jusqu’ici (dont la présence des représentants de la France dans les instances et la centralisation de la moitié des réserves au Trésor français), évoquant « des questions de reporting, de dialogue en cas d’approche des crises ». Ils ont ajouté : « Nous avons travaillé avec la BCEAO sur un cadre de reporting sur des éléments d’informations financières, les évolutions monétaires, l’évolution des réserves, nous permettant d’avoir le même niveau d’informations qu’avant et un canal de dialogue pour que, quand on s’approche d’une situation où la garantie de l’État pourrait être appelée, on puisse faire valoir notre point de vue sur la restauration des grands équilibres ».

C’est encore la confirmation que rien ne change : le Trésor français va continuer à avoir un droit de regard/exercer un contrôle sur les activités de la BCEAO et de ses pays membres.

Soulignons que les deux techniciens ne semblent pas être sur la même longueur d’onde que le ministre français de l’économie Bruno Le Maire, qui déclarait le 28 janvier dernier devant la Commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale : « Le cordon ombilical qui reliait encore les pays membres de la zone du franc CFA, devenu l’eco, au Trésor français se trouve ainsi coupé ». Á moins qu’il ne s’agisse d’un revirement dans la communication de Bercy.

Les pays africains devront ratifier le texte préparé par la France

Lors de cette séance, il a été précisé que le nouvel accord conclu entre l’UEMOA et le ministère français des finances devrait être ratifié par le parlement français et celui de chacun des huit États membres de l’UEMOA. « Nous travaillons sur le projet de loi de ratification, ça prendra quelques mois pour que le texte soit soumis aux parlements. L’idée est d’aller vite ». Sont aussi en préparation les « textes secondaires d’application », dont la « convention de garantie » pour les modalités techniques concernant la « garantie de convertibilité illimitée ». Á noter : ni l’UEMOA ni le ministère français de l’économie et des finances n’ont jusqu’à présent jugé utile de rendre public l’accord qu’ils ont signé le 21 décembre 2020, juste après l’annonce de la réforme.

Lorsque nous avons demandé, début janvier, au ministère de l’économie et des finances, s’il était possible d’obtenir ce texte, on nous a répondu : « Le texte n’est pas public pour le moment. Le Trésor n’a toujours pas de délai de publication. »

L’eco CEDEAO n’est pas pour demain

Les invités des parlementaires ont soutenu que la France était « favorable à une intégration régionale » en Afrique de l’Ouest. Mais ils ont aussi dit à plusieurs reprises que la monnaie unique de la CEDEAO était une perspective de « très très très long terme ».

Rappelons que la CEDEAO est une organisation régionale qui rassemble les quinze pays de l’Afrique de l’Ouest dont ceux de l’UEMOA. Elle a un projet de monnaie unique qui remonte à 1983. En juin 2019, elle a décidé de donner à cette future monnaie le nom eco (diminutif d’ECOWAS, traduction anglaise du sigle CEDEAO).

Les deux experts ont reconnu que, depuis l’annonce de MM. Macron et Ouattara, le nom « eco » « renvoie à deux réalités différentes » : l’eco de la CEDEAO et l’eco, nouveau nom choisi pour le franc CFA de l’UEMOA. Ils n’ont toutefois pas fait allusion aux critiques émises par plusieurs pays de la CEDEAO au sujet de la réforme du franc CFA. Les ministres des Finances et les gouverneurs des banques centrales du Nigéria, du Ghana, de la Guinée, de la Gambie, de la Sierra Leone et du Liberia ont exprimé, le 16 janvier 2020, leur inquiétude à propos de la décision de l’UEMOA de rebaptiser le franc CFA avec le nom retenu pour la monnaie unique de la CEDEAO ; ce qui ne correspond pas à la feuille de route de la CEDEAO.

De l’avis du représentant du Trésor français, la mise en place rapide d’une monnaie unique régionale ne semble pas être une urgence pour les pays africains dont « le Nigéria qui n’a pas l’air pressé » et « les pays de l’UEMOA qui n’ont pas l’air non plus particulièrement pressés de passer à une union monétaire à quinze ». Ce qui suggère, selon lui, que la parité fixe du franc CFA avec l’euro va durer encore quelque temps. « Il est possible, probable » que l’intégration monétaire en Afrique de l’Ouest « se fera par agrégation progressive de certains pays qui pourraient avoir un intérêt à rejoindre l’UEMOA », a-t-il conclu. Une vision qui n’est pas conforme non plus à la feuille de route de la CEDEAO.

La BCEAO et la BEAC sont de « gros clients » de la Banque de France

Une information intéressante a été livrée par le représentant de la Banque de France : « La BCEAO est le deuxième client après la zone euro de la Banque de France pour l’impression des billets ». La BCEAO et la BEAC (Banque des États d’Afrique centrale) sont « ses deux principaux clients extérieurs de la zone euro et représentent plus de 40 % et même près de la moitié de son plan de charges sur l’avenir ». Ce sont des « clients importants pour l’avenir de cette activité en France ». Ceci explique sans doute pourquoi, après 60 ans de « coopération monétaire », la BEAC et la BCEAO sont toujours incapables de fabriquer elles-mêmes leurs billets de banque. Comme nous l’écrivons dans notre livre L’arme invisible de la Françafrique. Une histoire du franc CFA (page 130) :

« Entre 2013 et 2017, la BCEAO a dépensé 226,8 millions d’euros en “entretien de la circulation fiduciaire”, ce qui comprend l’achat des   signes monétaires, leur transport et leur assurance, soit une moyenne de 45 millions d’euros par an. Entre le milieu des années 2000 et 2017, la facture se chiffre à un peu plus d’un demi-milliard d’euros»

Indication donnée par le représentant de la Banque de France : cette dernière n’a pas encore reçu de commande d’impression pour des billets de banque libellés en eco.

« Aucun risque de transfert »

Les deux orateurs ont apporté plusieurs précisions importantes concernant la « garantie de convertibilité illimitée ». Elle n’a été exercée que très rarement entre les années 80 et le début des années 90, ont-ils rappelé. Depuis 1994 au moins, cette « garantie » n’a plus été sollicitée par la BEAC et la BCEAO. De plus, son existence n’implique pas que les deux francs CFA sont entièrement convertibles avec les autres monnaies, l’euro y compris. La « garantie » « est tout à fait compatible avec une convertibilité relativement limitée de ces monnaies [les deux francs CFA] qui est limitée par le contrôle des changes ». En d’autres termes, il est impropre de parler de « convertibilité illimitée ». Une conclusion logique que le représentant de la Banque de France ne tire pas pour autant.

Enfin, la vraie fonction de la « garantie » française, (nominale plutôt que réelle, comme nous le verrons dans la seconde partie), est de faciliter la liberté des transferts : la « garantie française élimine le risque de transfert : à aucun moment vous n’allez manquer de devises », a-t-il précisé. Ce qui confirme l’intérêt du système CFA pour les multinationales opérant dans les pays de la zone franc et qui réalisent leurs profits en francs CFA.

Source : BCEAO.Source : BCEAO.

L’UEMOA n’a pas de justification économique

Le représentant de la Banque de France a reconnu que l’UEMOA – au même titre que la CEDEAO – n’est pas une « zone monétaire optimale », c’est-à-dire que les pays qui la composent ne remplissent pas les préalables institutionnels, politiques et économiques qui rendent le partage d’une même monnaie bénéfique pour chacun d’entre eux. Il aurait cependant pu aller plus loin en tirant les conclusions de ce constat : dans ce cas, pourquoi avoir une monnaie unique, le franc CFA/eco ? On voit bien que, en marge de la tutelle française, l’autre aspect qui fait du franc CFA une monnaie coloniale est le fait qu’il soit partagé par des pays qui ont des fondamentaux économiques, des niveaux de développement, des cycles économiques, etc. très différents.

Partie 2 : Les propos problématiques

Passons maintenant en revue les propos tenus pendant cette réunion de la Commission des finances qui, de notre point de vue, posent problème.

Sur le choix du régime de change fixe

Déclaration : « Les accords de coopération monétaires sont destinés à aider ces pays (de la zone franc, ndlr) à maintenir le choix de régime de change qu’ils ont fait eux-mêmes. La France, par la garantie inconditionnelle et illimitée qu’elle apporte, vise à soutenir ce choix d’un régime de change fixe », ont affirmé les deux invités aux membres de la Commission des finances.

Notre commentaire : Les pays africains se sont vu imposer le franc CFA et le régime de change fixe pendant la colonisation. Avant de leur octroyer l’« indépendance », les autorités françaises ont obligé les futurs États à signer une longue liste d’accords dits de « coopération », dont des accords monétaires exigeant l’utilisation du franc CFA. Le Premier ministre français Michel Debré résume ce principe de ces indépendances conditionnées dans une lettre, adressée en juillet 1960, à son homologue gabonais Léon Mba : « On donne l’indépendance à condition que l’État, une fois indépendant, s’engage à respecter les accords de coopération. […] L’un ne va pas sans l’autre. »

Á sa création, le franc CFA n’avait pas pour autre but que de permettre à la métropole de continuer à acquérir en monnaie française les matières premières africaines à des prix bas et sans risque de change, et à fournir des débouchés à ses entreprises. Comme le système CFA n’a jamais changé depuis 1945, sa finalité est restée la même.

La France tient à la parité fixe parce qu’elle va de pair avec la « garantie », un prétexte qui lui offre un instrument de contrôle politique sur ses anciennes colonies. La France ne peut octroyer une « garantie » dans la monnaie d’un pays tiers, en raison du risque de change. C’est pourquoi elle ne s’est pas montrée jusqu’ici enthousiaste à l’idée d’ancrer le franc CFA à un panier de monnaies.

Sur la « stabilité du franc CFA »

Déclaration : Le franc CFA est une monnaie « extrêmement stable » grâce à sa parité fixe avec le franc au départ et l’euro aujourd’hui (un euro = 656 francs CFA).

Notre commentaire : Avant le passage à l’euro, en 1999, le franc CFA était arrimé au franc français, une monnaie faible et très instable qui a fait l’objet de dix dévaluations entre 1945 et 1986. La forte instabilité du franc français rejaillissait sur la valeur externe du franc CFA.

Evolution du franc CFA de l'UEMOA (XOF) par rapport au dollar entre 1960 et 2020Evolution du franc CFA de l’UEMOA (XOF) par rapport au dollar entre 1960 et 2020

La prétendue « stabilité » du franc CFA n’existait donc que par rapport au franc français. Du fait de la parité fixe, les pays CFA subissaient les dévaluations du franc français dans les mêmes proportions. Ces dévaluations avaient un fort impact sur leurs économies car le dollar est la monnaie dans laquelle sont libellés une proportion importante de leur dette extérieure ainsi que les prix d’une grande partie de leurs produits d’exportation. Les dettes qu’ils avaient dans d’autres monnaies que le franc augmentaient donc. Tandis que leurs réserves de change, essentiellement détenues en franc français (100 % entre 1960 et 1973 ; puis 65 % entre 1973 et 1999), perdaient de la valeur à chaque dévaluation du franc.

Malgré l’arrivée de l’euro, une monnaie beaucoup plus stable que le franc français, la valeur externe du franc CFA est demeurée très volatile, étant donné que la valeur de l’euro en dollar varie librement. Lorsque l’euro s’apprécie par rapport au dollar, les pays CFA perdent en compétitivité-prix : ils ont plus de mal à vendre leurs produits à l’extérieur et leurs recettes d’exportation en dollars perdent de la valeur quand elles sont converties en francs CFA. Entre octobre 2000 et mi-juillet 2008, le franc CFA s’est apprécié graduellement de plus de 90 % par rapport au dollar ! Durant cette période, une étude de l’Agence Française de Développement soulignait que la parité fixe du CFA avec l’euro avait été l’un des principaux facteurs responsables de la banqueroute des producteurs et des sociétés de commercialisation de coton au Burkina Faso :

« À terme, étant donné le potentiel d’appréciation de l’euro […] et sachant qu’une hausse significative des cours mondiaux de la fibre [de coton] en USD est peu probable […], la filière cotonnière burkinabè apparaît menacée. Sans ajustement en terme nominal [i.e., sans une révision de la parité franc CFA/euro], le risque est d’assister à la poursuite de l’ajustement en termes réels [i.e. une baisse du niveau de vie général] – rendu inévitable par la dégradation des termes de l’échange – et donc à la fragilisation continue des sociétés cotonnières et des acteurs qui lui sont liés. »

L’arrimage du franc CFA à un euro « fort » et les accords de libre-échange avec l’Union européenne sont deux facteurs dont l’effet combiné est d’appauvrir les paysans africains et d’empêcher toute perspective de transformation industrielle.

Sur la surévaluation du taux de change

Déclaration : Á propos du taux de change : « Il n’y a pas de désalignement en UEMOA ou CEMAC. Le taux de change est en ligne avec les fondamentaux. C’est ce que dit le FMI aussi ! Il n’y a pas à notre connaissance de poids sur la compétitivité à l’export. Il n’y a pas de surévaluation du franc CFA depuis 1994 », a-t-il été répété aux députés pendant la réunion.

Notre commentaire : Le rapport du FMI sur l’UEMOA daté de mars 2019 souligne que le franc CFA est surévalué de 5 % en moyenne (page 30). Historiquement, le franc CFA est né surévalué. À sa création en 1945, 1 franc CFA s’échangeait contre 1,70 franc. En 1948, 1 franc CFA valait 2 francs. Cette parité monétaire (en dépit du changement d’unité de compte du franc devenu « franc lourd » en 1960) est restée stable jusqu’en 1994 ! Les travaux de la BCEAO elle-même montrent que le franc CFA a été chroniquement surévalué, dans les différents pays de l’UEMOA, des années 1960 à la dévaluation de 1994.

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Par la suite, la disparition du franc au profit de l’euro a anéanti les gains en termes de compétitivité extérieure que la dévaluation de 1994 avait permis de réaliser, comme l’a confirmé la CNUCED dans son Rapport sur le commerce et le développement 2007 (pages 134-135).

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Il faut cependant aller plus loin dans l’analyse, car un taux moyen de surévaluation pour huit pays n’a aucune signification économique. Le taux de surévaluation varie selon les pays et c’est là le principal problème. D’où la question une fois de plus : est-il judicieux économiquement de maintenir cette monnaie unique ?

Sur la « garantie » française

Déclaration : La supposée « stabilité » du franc CFA est « liée à la présence d’une garantie que la France apporte » et que l’on appelle « garantie de convertibilité illimitée » : si la zone manque de réserves de change pour couvrir ses engagements extérieurs, la France lui « apporte des euros ».

 

La suite et source ICI

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